18年卖地收入30万亿 未公开的钱去哪儿了？

对于巨额土地收入的使用去向，由于较少有地方政府公布，公众难以知晓详细情况。加之近年来频有政府官员在土地出让环节上因贪腐涉案，有关土地账本如何公开的讨论从未间断。

据第一财经日报记者统计，从1999年至2015年，这17年全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。另据财政部统计，2016年1~7月全国国有土地使用权出让收入累计约1.73万亿元，同比增长12.1%。

结合当前土地市场态势，到今年年底，全国土地出让收入总额累计有望超过30万亿元。

土地收入多归地方政府

这笔巨额资金归谁所有？答案也很直白：绝大多数划归了地方政府。

蒋省三、刘守英等著的中国土地政策改革提及，土地出让金是1989年开始征收的，当时规定，在进行必要扣除后，中央与地方4：6分成。但是由于无法核实土地的开发成本，中央所得很少。从1994年至今，出让金不再上缴中央财政，全部留归地方，于是，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

考虑到1994年我国开始推行分税制，地方财政与中央财政分成比例调整，地方财力实际上受到挤压，支出压力开始加大，彼时将土地出让收入划归地方也应是权衡之后的决定。

在1994年8月底召开的全国土地使用制度改革工作会议上，一位时任国务院高层指出，土地交易的收益分配是个十分重要的问题。土地使用权的出让收益属于国家……对国有土地收益一定要明确为国家所有，属于资产性质，应由财政专管，专款专用。国有土地收益归国家，但在土地收益的使用上，可以按有关规定，归地方政府支配，以利于城市基础设施等建设和发展。

这种收入全归地方的政策一直延续至今，并衍生出当下地方土地财政的问题。

前述中国土地政策改革一书中称，地方政府对建设用地的出让与资金使用支配余地大，土地出让收入成为筹措城市基础设施资金的重要渠道。地方政府不仅垄断了建设用地的卖地权，而且对于越来越丰厚的土地收入有绝对的支配权。

朱镕基曾批示卖地收入首先要用于安置拆迁户

钱归了地方政府，但怎么使用的？与收入数据较为公开透明相比，目前很少有地方政府公布这笔收入的支出详情。

几年前，某重点城市高层曾表示，将加大公开透明力度，土地出让金等各界普遍关注的公共性资金必须公开。但时至今日，仍未见到相关举措出台。

更甚者，现在地方政府连这种表态都少见了。

其实，关于怎么使用这些钱，中央也一直有相关政策和规定。

朱镕基讲话实录第一卷中曾披露，1994年6月，时任建设部部长侯捷向时任国务院副总理朱镕基报送关于请求解决城市拆迁安置卓建设专项贷款资金的紧急报告，反映各地旧城改造规模大幅度增长，拆迁过渡周转用房严重不足，希望中国人民银行安排5亿元的专项贷款，用于沈阳、哈尔滨、上海等10个问题比较突出城市的拆迁安置卓建设。

在该报告上，朱镕基批示：城市拆迁应该有计划、有步骤，量力而行。现在有些城市不顾后果，大量卖地，大量拆迁，置拆迁居民于不顾，这样搞下去会影响社会稳定。卖地收入首先要用于安置拆迁户，要国家来背这个包袱是背不起的。

近年来，中央政府也不断出台规范地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的廉租卓保障资金管理办法就规定，从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租卓保障。

其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果按此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。

不过，上述规定是否得到认真贯彻执行也是一个问题。

不公开存隐患

2012年，现任中央财经领导小组办公室副主任韩俊曾在农民日报发表文章指出，土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金收入已超3.15万亿元，到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

韩宽示，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值收益。

地方政府不公开卖地收入的具体去向，导致民众乃至人大机关无法对其履行监督职责。可能产生的一个后果就是错位：不应该支出的项目得到了钱，而本应该投资的项目可能没有获得资金。

2015年6月28日，审计署发布国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告指出，土地出让支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元；征地拆迁中，一些地方和单位少支付补偿17.41亿元，编造虚假资料等套取或骗取补偿10.57亿元。此外，一些地方土地出让收支核算不够规范，有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支；有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7218.11亿元。