蔡继明：建议赋予农民宅基地使用权完整物权

日前，在做客中国经济网2017两会特别报道节目时，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授称，应该允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转。

宅基地使用权应扩大流转范围

中国农村集体建设用地分成三块，一块用于乡镇村企业建设用地，乡镇企业或者村办企业。第二块是公益性用于公共设施的建设用地，比如村公所、村委会、卫生院或卫生站，还有学校。最大的一块是宅基地。

根据国土资源部最新数据，我国城镇用地合计91612平方公里，村庄用地为191158平方公里，农村集体建设用地是城镇国有建设用地2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全国总人口中56.1%的常住人口在城镇，只有43.9%的常住人口在农村。

特别是随着大量农民进城务工落户，大量农村住宅和宅基地闲置，一些村已成为空心村。

不久前，蔡继明到珠海调研发现，有一个村有300多户，其中250户的居民均把房子租出去了。出租给谁呢?肯定不是出租给本村人，本村人都有房子，实际上都出租给周边外来的务工人员。他认为，农村闲置的大量宅基地只限定在集体所有制成员内部流转，是不符合市场在土地资源配置中起决定性作用的原则的。

2016年9月，考虑到农村土地制度改革的联动性，经中央批准，全国33个县统筹协调推进三项试点任务。具体来说，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区。

蔡继明评价称，相对于此前彼此孤立的三块地改革试点来说，这无疑是一个很大的改进，但宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。而三块地改革试点，关键是在缩小征地范围的同时允许农村宅基地入市。

蔡继明认为，构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场需要农村宅基地入市。但是，目前的三块地改革试点，只允许农村集体经营性建设用地入市，农村宅基地只能在集体所有制成员内部流转，而农村集体建设用地中真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地只占10%，仅靠这些土地入市还不足以构建竞争有序的城乡统一的建设用地市场。

在他的建议中提到，如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上，从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。

赋予农民宅基地使用权完整物权

此前，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了关于完善保护产权制度依法保护产权的意见落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。

蔡继明称，国有建设用地使用权作为一种用益物权，不论是谁均可以出租、抵押、继承和转让。同样被我国物权法认定为用益物权的农民宅基地使用权，理应具有与城市国有宅基地同等的权能，应允许农村居民的卓连同集体宅基地使用权出租、抵押并转让给城市居民。

由此，既然我国城市除了公共利益用地和划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地，那么，农村除了公共利益用地外，其他建设用地(包括农民个体或集体兴建的非自卓宅基地)均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制，农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。蔡继明认为，按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

蔡继明表示，因为农村宅基地所有权是集体的，但使用权是农民个人的，作为我国物权法所保护的用益物权，农民有权出租、抵押、继承和转让，城镇居民到农村买房或租用宅基地建房，是有偿有期、两厢情愿、共享共赢的。

他认为，赋予农民宅基地使用权完整物权是农民土地权益在经济上的实现形式，是农民获得财产收入的渠道，不仅对农村集体土地所有权没有任何侵害，反而有利于改善城乡居民收入分配关系，促进城乡融合。